本文来自：能源杂志，作者：吕淼
2021年7月15日，国家发展和改革委员会（简称“国家发改委”）制定《天然气管网设施运行调度与应急保供管理办法（试行）（征求意见稿）》并对外公开征求意见。这对于进一步深化天然气体制改革，保证国内天然气市场供需平衡，保障天然气管网设施公平开放和安全、稳定、高效运行，具有十分重要的意义。
《办法》出台的背景
（一）在新的市场格局下，确立国家管网公司的主体地位，实现对天然气主干管网集中调控和设施的充分开放及高效利用
2019年12月，国家石油天然气管网集团有限公司（简称“国家管网公司”）成立并进入实质性经营；2020年10月，国家管网公司开启了首批托运商准入工作；2021年1月15日，国家管网公司首次集中受理年度LNG接收站窗口期申请，按照已有相关要求推进油气管网设施信息公开。在发布该《办法》的同时，国家管网公司近日已与托运商首次签署《天然气管网设施允许紧急调度和管理规则确认书》，明确国家管网公司在冬季天然气保供及出现应急或特殊情况时，可采取强制调控措施，对天然气用气量进行调整。应该说，国家管网公司自成立后一直在采取市场化手段积极推进基础设施建设和开放，我国天然气市场的新格局也在逐步形成。
但是，对于国家管网公司来说，由于其主要负责运营天然气主干管网和基础设施，不从事油气商品买卖经营活动，而是提供天然气运输、储存等服务，生产经营、服务收费和信息披露等都要受到政府部门严格监管。对于政府监管部门而言，在新格局下如何全面、动态、及时掌握管网运行各方情况，合理控制和协调天然气管网运行各个环节，进行科学调度，保障平稳运行显得尤为重要。因此有必要建立一套新的管网设施运行调度与应急保供规则或制度，对天然气主干管网进行集中调控，并对省级管网进行协调、统一调度，实现管网设施的充分开放和高效利用，保障天然气产运储销各环节的顺利衔接和安全稳定供应。
（二）规范天然气管网运行和保供制度，确保天然气管网平稳运行
在极寒天气和经济恢复推动工业用气强劲增长的背景下，2020-2021年冬季天然气消费创下新高。根据国家管网公司数据显示，2021年1月8日全国天然气日供气量达13.1亿立方米，同比增长近17%。供暖季结束后，全国天然气需求继续保持高速增长，今年前六个月天然气表观消费同比增长超过15%，因此，业内普遍担忧今冬保供将面临较大压力。国家发改委此时发布《天然气管网设施运行调度与应急保供管理办法（试行）（征求意见稿）》，其用意既在于规范天然气管网运行和保供制度，督促天然气供应、消费主体做好供需侧管理，确保天然气管网平稳运行。同时，对天然气保供市场主体责任中存在的模糊点和空白点提出明确规定，能够及时有效的应对即将来临的冬季用气高峰。
《办法》的主要亮点
一、首次对“托运商”进行官方界定
“托运商”是指在中华人民共和国境内注册、符合国家法律法规及相关产业政策的天然气生产供应企业、贸易商、销售企业及大型终端用户，包括天然气（含煤制天然气、煤层气、页岩气、致密砂岩气、生物质气等）生产企业、城镇燃气企业、天然气零售企业、燃气发电企业、工业用户以及其他大型直供用户等。同时，托运商必须落实对应的天然气资源和销售市场，执行天然气管网设施相关技术管理准则和操作程序，满足相关商业和技术要求。托运商委托管网运营企业提供天然气运输和存储等服务，并按照服务合同约定组织上载或下载天然气。
不难看出，在新的制度下，国家管网公司之外的上下游企业都可算作托运商，范围较广。此外，在托运商准入要求方面，国家发改委和国家能源局负责组织制定国家天然气管网设施托运商准入标准，国家管网公司负责依照标准确认合格托运商，并向国家发改委和国家能源局上报合格托运商名单。
二、《办法》明确了天然气产业各主体在运行调度和应急保供中的责任
在运行调度和应急保供方面，《办法》提出政府部门（国家发改委、国家能源局、地方政府）、企业（国家管网公司、供气企业）和用户都要对天然气管网调度和应急保供承担相应职责。
国家发改委负责指导协调国家天然气管网设施运行调度，指挥全国天然气应急保供，建立国家天然气应急储备。国家能源局负责建立国家天然气应急储备。国家管网公司（管网运营企业）负责全国天然气应急保供协调调度，牵头制定全国天然气应急压减预案，掌握各省天然气应急压减预案及供气方可中断用户压减预案；受国家发改委及国家能源局委托建立专门财务账户管理国家天然气应急储备。各地方人民政府负责承担本行政区域民生用气保障的主体责任，负责组织本行政区域天然气应急保供；组织制定本行政区域天然气应急压预案，可压减用气量达上一年度日峰值用气量的15%。供气企业负责保障天然气资源供应，履行合同，配合应急保供；制定本企业可中断用户压减预案，可压减气量应达上一年度日峰值供气量的15%。用户承担履行合同和配合应急保供的职责。
不难看出，在管网调度和应急保供环节，指挥者和组织者都是政府，地方民生保供的责任主体是地方政府，而供气方和用户的角色是“配合”。供气方保的是“合同”量，对合同外的诉求不承担保供义务。《办法》还首次规定了对应急保供方案中可压减气量做出规定——地方政府应急预案中可压减气量达上一年日峰值用气量的 15%，供气方的可中断用户预案中可压减量比例为上一年日峰值供气量的 15%，这一压减仍将以“压非保民”为原则。
同时，我们也应该意识到，在今年国内天然气需求旺盛和国际天然气价格暴涨的背景下，今冬保供压力还是非常大的，产业链上中下游都需要做好万全准备。
三、《办法》还重点突出了管网运营企业与托运商在储运服务、运行调度方面的各项责任及具体实施规则
《办法》强调了管网运营企业与托运商在储运服务、运行调度方面密切配合的重要性。
在储运服务方面，如果托运商想获得储运服务，必须先向管网运营企业提出服务申请，管网运营企业按照容量服务分配规则合理提供容量服务；当出现计划量与实际需求量有差距的情况下，在允许的范围内还应该优先按照合同约定分配容量服务。此外，在满足现有容量申请之后，管网运营企业对于剩余容量可以进行公开竞争，这一市场化的方式可以保证储运容量服务能够被其他参与者、竞争者所获得并得到高效使用。
在 运 行 调 度 方 面，为 保 证 管 网 运营企业全面系统掌握管网总体输气量，《办法》规定，管网运营企业与托运商应签订服务合同，托运商应当按时提交年度、月度输气计划及日指定计划，上下载气量 需 符 合 双 方 约 定；同时，托运商还应当保障管网设施进出气量的平衡，若出现失衡情况，托运商应当自主平衡，或使用不平衡服务。此外，还增加了一 个 物理平 衡的兜底措施，作为解决无法实现供需平衡问题时候的“紧急措施”。
可见，面对近年来日益强大的消费需求，无论是加强气源的勘探开发，还是推动LNG接收站、地下储 气 库 等 储 气设 施 的建设，还是提高对于管网利用的高效性，其最终目的都是使我国的天然气供应能够与不断前进的消费水平并肩前进，使天然气市场日益朝着供需平衡的主基调靠近。
四、《办法》还对管网容量分配原则、照付不议要求和月、日平衡等方面进行了规定
（一）管网设施容量分配
就职责而言，国家发改委负责组织制定国家天然气管网设施容量服务分配规则；国家能源局负责组织制定国家天然管网设施容量服务分配规则，对分配结果进行监管；国家管网公司按照规则开展容量服务分配，并将年度及以上容量服务分配结果上报国家发改委和国家能源局。
就分配原则来说，首先按照先到先得、申请服务时长优先的原则；其次对历史遗留问题也留有余地。承担国家或区域重大应急保供责任的天然气资源，属于2014年底前签订且经国家发改委确定的长贸气合同项下的进口天然气，经国家确定的列入煤炭深加工产业规划的煤制天然气等资源可优先获得服务。这是由于三大石油公司过往承担较多的长协进口气，是老大难问题，需要时间消化；而煤制气又属于一定阶段保障资源范畴内的，也需要优先提供服务。
（二）月平衡
《办法》规定，当托运商提交的月度及以上容量服务需求计划小于合同预定月度及以上容量服务时且差值大于3%时，管网运营企业按照托运商提交的容量服务需求计划分配容量，其剩余容量服务视为托运商主动放弃，放弃容量服务由管网运营企业重新分配。而当托运商提交的月度及以上容量服务需求计划大于合同预定月度及以上容量服务且差值大于 3%时，管网运营企业先按照合同约定分配容量服务后，根据剩余容量服务情况决定是否接受超出合同约定的容量服务。
应该说，这是首次对月度及以上容量服务需求和预订服务差值进行约束，意在减少输气量的波动性、确保管道平稳运行。
（三）日平衡
《办法》规定，当日进出气量差值不应超过当日进气量的3%，累计不超过累计期内日均进气量的8%；重大节假日（国庆和春节）期间，则当日不超4%，累计不超10%。
这是首次对托运商日进出气量差值进行规定，目的是维持管网管存水平稳定，符合基本安全运营和保供要求。目前，国家管网公司还未实行“日平衡”制度，以三桶油为主的托运商仍然在自身供需不能平衡时通过临时借存国家管网公司的管存的方式来平抑自身市场的供需缺口或过剩，如果长期持续下去，既威胁国家管网公司的管存安全水平，也会因为市场价格波动，早晨双方对不同时间点的商品价值产生分歧和纠纷。
（四）超出日进出气量差值限制的应对措施
《办法》规定，对于进出气量的不平衡应对，托运商有两种选择，分别是托运商自主平衡和使用管网运营企业的不平衡服务（包括借气和存气）。而使用不平衡服务的借气方/存气方必须在7日内向管网运营企业还气/提气。借气逾期者将被扣除相应数量的下载气量，“若无法通过扣减还气，管网公司可以通过交易中心采取公开竞价方式代购气量，费用由使用方全额支付”。而对于逾期的存气方，则将被扣减相应数量的上载气量，无法扣减者，可通过代储或在交易中心采取公开拍卖方式代销气量，与使用方据实核算，费用由使用方全额支付。
应该说，首先这也是国家发改委首次允许天然气管网运营企业在提供常规容量服务以外，可以提供不平衡气量服务并进行独立核算，但国家发改委并未对该服务的收费标准做出规定，预计这一服务费用将高于现行核准的输气费。在此规则下，预计未来国家管网公司与托运商之间的合同执行将更加严格和精细化，以往托运商的非常规诉求未来将以签署合同、支付额外服务费用的方式得到满足。其次，对进出气量差值的限制、7日内付费借存服务和强制平衡公开交易机制也是向“日平衡”制度方向迈进了一步。最后，推动建立第三方气量平衡辅助服务市场，通过交易中心采取公开竞价方式代购气量、公开拍卖方式代销气量。这些做法是引入市场化机制来促进管网平衡的创新探索，有利于优化资源配置，保障管网设施进出气量平衡。
笔者认为，这一做法虽然有利于确保管存在合理范围内，但也存在一定挑战，特别是当发生全国性天然气供应紧张，天然气往往有价无市，即便通过交易中心也难以采购到足够气量。而且在冬季保供期间，为防止出现供应商“囤积居奇”行为，国家价格管理部门往往也对交易中心实施价格天花板限制。
（五）托运商照付不议
《办法》规定了照付不议比例为90%。同样的照付不议比例适用于原运营企业和其他托运商，当然这也体现出国家发改委希望推进管道向第三方公平开放的决心（以往的操作是原业主照付不议比例为70%，低于第三方准入的90%）。
结语
国家管网公司成立运行以来，“全国一张网”建设进程明显加快。未来，《办法》出台后，将为“全国一张网”的运行管理提供可操作性的规范，并推动天然气管网设施更加安全、稳定、合理、高 效的调配，进 一 步保障国家 能源安全。