孙家希/文“三保”工作也被形象的比喻成维护经济运行秩序和社会大局稳定的“压舱石”。所谓“三保”工作，其实就是“保基本民生、保工资、保基层政府运转”这三项工作的简称。“保基本民生”没有确切的概念与范畴，通常来说就是重点为困难群众提供基本的生存与发展保障，广义而言包括了教育、养老、医疗、就业等方方面面的现实需求。随着经济发展和人民生活水平的提升，“保基本民生”涵盖的范围将有所扩大，标准也将有所提升。
财政部门对保障地方“三保”工作极为重视。在3月5日“部长通道”采访活动中，刘昆部长再次指出将“坚决防范基层‘三保支出风险基层作为化解财政风险隐患的重要抓手。”应当看到，疫情期间基层“三保”确实面临较往年更大的压力，但压力释放的过程同时也是回应现实民生需求，理顺财政改革思路的机遇。考虑到今年经济进一步回暖，财政收入水平上升，支出压力相应减小，财政风险与压力是总体可控的。
早在2020年疫情初期，财政部即出台财预〔2020〕12号文就“牢牢兜住‘三保风险底线”工作作出各项具体部署。具体而言有以下几个主要方面：一是要落实责任，加快转移支付力度。组织逐县排查，对存在支出预算缺口的要及时调整预算予以补足，继续完善保障县级基本财力保障机制奖补资金、均衡性转移支付等资金分配办法，提升“三保”支出在财政支出中的优先级。加快下达转移支付预算，增强县级基本民生保障能力。二是要阶段性提高地方财政资金留用比例，在已经核定的当年留用比例的基础上按比例提升；实行差异化资金调度，保证中西部地区和困难地区县级财政的资金流。三是要加强信息共享，强化对地方库款的监督工作，用好结转结余资金。四是要进一步压缩一般性支出，为“三保”支出留出余量。
《2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案报告》更将“兜牢兜实基层三保底线”作为2020年重点工作进行落实。在保障和改善民生方面，财政部在2020年已经推动了以下几方面的工作：一是着力保障居民就业，通过稳企业的方式稳定就业，扩大失业保险保障范围，加大失业保险稳岗返还和创业担保贷款贴息政策力度；二是稳定教育投入，将中西部地区义务教育生均公用经费基准定额与东部地区统一，加大对中西部高效的支持力度；三是提升社会保障水平，提升退休人员基本养老金和居民医保、基本公共服务经费标准，阶段性加大临时补贴力度和低保、临时救助政策范围，保证困难群众基本生活。在保障基层政府运转方面，推行财政资金直达机制，利用新增财政赤字和抗疫特别国债将财政资金直达实现基层，防范资金分散和截留，建立资金全过程跟踪机制，快速下达资金。
2021年“三保”工作成为推动财政工作进行的抓手之一，既要保证财政政策的连续性，又要防控财政风险。总体思路包括：压缩中央本级支出、增加中央对地方的转移支付力度；压缩政府一般公共服务支出、扩大教育、社会保障和就业、卫生健康等民生支出；强化地方库款运行监测督导、加强财政预算绩效管理体系建设，将宝贵的财政资金用到位。
从预算草案中也可以看出：在加强基本民生保障和工资保障方面：财政将继续落实就业优先政策，中央财政就业补助资金安排559亿元用于支持地方落实就业创业扶持政策。继续推动义务教育均衡发展和城乡教育一体化，推动健全教师工资保证长效机制，尤其着力是改善乡村教师待遇。继续加强养老体系建设，企业职工基本养老保险基金中央调剂比例上升到4.5%，在实现省际统收统支的基础上，逐步实现全国统筹。继续做好低保人员和特困人员帮扶，支持地方做好低保、特困人员帮扶救助，安排困难群众补助资金1473亿元。继续统筹医疗保险，关注人民健康诉求。居民医疗保险人均财政补助标准增加30元，达到人均580元每年，推动基本医疗保险省级统筹。继续提升财政中中央本级支出水平，缓解地方压力，中央财政的赤字与地方财政赤字规模比例继续扩大（从2020年的2.84提升到2021年的3.35）。总体而言，解决“三保”的压力和责任逐步上移，改革后的支出和统筹压力更多的落实到中央和省级层面，减轻基层政府，尤其是县级政府负担。
防范三保支出风险化解财政风险的总体思路是宁可让中央过“紧日子”，也不让基层过“苦日子”；宁可让政府过“穷日子”，也要让百姓过“好日子”。财政部2021年一般公共预算支出安排指出，中央政府要带头过紧日子，大力压减本级支出，预算安排连续第二年本级支出负增长。其中中央一般公共服务支出继续降低，下降14.1%；对地方转移支付中共同财政事权转移支付增长6.1%，用于落实教育、养老、医保领域的共同财政事权政策，促进基本公共服务均等化。
财政数据显示，2021年1-2月一般公共预算实际支出中，中央本级支出下降10.2%，地方支出增长13.6%；从主要支出科目来看，教育支出增长16.2%，社会保障和就业支出增长10.5%，卫生健康支出增长13.2%。这一数据也印证了财政保障“三保”的决心是巨大的，成效是明显的。
落实“三保”的过程是考验基层政府执行能力的过程，考验基层政府能否将资金足额及时落实到位，满足人民群众的现实需要；落实“三保”的过程也是对基层政府严肃财经纪律的一次小考，因此要在资金使用的过程中严格监管，查处违规，落实到人。
财政保障“三保”的过程也是不断完善财政国家治理的过程，有助于推动落实财力下沉，使财政事权和支出责任更加匹配，推动财政改革不断走向深化。有助于继续推动财政改革，为了缓解基层压力，财政直达机制有可能实现常态化、制度化，优化省以下财力分配格局。有助于持续提升财政资金管理能力，落实各级政府管理责任，精细化调度和使用财政资金。同时，也有助于继续形成社会共识，促进区域经济协调发展。
(作者供职于中国财政科学研究院)